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同遭美政府禁令 华为与中兴有什么异同?

美国商务部工业与安全局(BIS)宣布把华为及其在20多个国家的68家分支机构列入所谓的“实体名单”,要求向该实体名单上的某一公司或个人转让美国技术时需要获得BIS发放的许可。

作者:佚名来源:ICT解读者|2019-05-20 10:10

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5.17电信日前夕,美国商务部工业与安全局(BIS)宣布把中国华为及其在20多个国家的68家分支机构列入所谓的“实体名单”,要求向该实体名单上的某一公司或个人转让美国技术时需要获得BIS发放的许可。BIS的这一举措将禁止华为在未经美国政府批准的情况下从美国公司购买零部件。

有媒体评论,3年之后华为重蹈中兴的覆辙。

3年前的2016年3月7日,BIS在其官方网站公布消息,决定将中兴通讯及其三家关联公司列入“实体名单”,根据该决定,自2016年3月8日起美国出口管制条例下的产品供应商须申请出口许可证才可以向列入“实体名单“的四家公司供应该等产品。

后经协商,BIS两周后同意给予中兴临时普通许可,并将出口限制实施日期多次延期,直到2017年3月9日,美国商务部等政府部门就遵循美国出口管制条例及美国制裁法律情况的调查与中兴达成和解协议,对其罚款8.9亿美元后将其移出“实体名单”。

但在履行该和解协议的过程中,由于BIS认定中兴未能严格遵循和解协议要求的事项,在2018年4月再度激活了七年拒绝令并导致中兴业务停摆三个多月,直至中兴以14亿美元民事罚款和管理层大换血为代价达成《替代的和解协议》,才再度被BIS从《禁止出口人员清单》中移除。

按照美国商务部部长威尔伯∙罗斯的说法,自特朗普当选总统以来,包括上次的中兴和本次的华为在内已有190名个人或组织被加入过出口管制的“实体名单”。虽然前后面临的管制措施一致,但具体分析华为与中兴遭遇美国政府禁令的原因、性质和可能的解决方案仍存在着非常大的不同。

首先,看美国商务部实施禁令的原因。

当年中兴首遭美国商务部禁令,是BIS在调查中发现中兴违反美国出口管制制度向包括伊朗、朝鲜在内的受制裁国家再出口美国受管制产品,同时公司高管还支持法务部门制定并组织实施相关的风险规避方案。BIS还将其获得的两份描述中兴通过设立、控制和使用一系列“隔断”公司而不需经过授权就可向受美国制裁国家非法地再出口受控产品的计划方案的内部机密文件放在官方网站上以供查看和下载。可以说中兴违反美国出口管制制度再出口美国受管制产品存在事实证据,被美国商务部抓住了实锤。

这次BIS针对华为的“实体名单”管制,美国商务部给出的原因是:“本行动起因于商务部可获得的信息,这些信息为得出华为从事与美国国家安全或外交政策利益相对立的活动这一结论提供合理依据。这些信息包括司法部对华为的公开替代起诉中所指控的活动,包括涉嫌违反《国际紧急状态经济权力法》(IEEPA)、通过向伊朗提供被禁止的金融服务而违反IEEPA的阴谋行动以及在针对这些涉嫌违反美国制裁的调查上妨碍司法”。

美国商务部所提及的“司法部对华为的公开替代起诉”,主要指的是美国司法部在今年1月28日为向加拿大寻求引渡华为CFO孟晚舟而提起的指控,司法部指控华为公司、其两家附属机构以及孟晚舟本人涉嫌与伊朗交易、以欺诈方式就华为在伊朗的生意误导美国银行等。

但众所周知,华为CFO孟晚舟引渡案的相关听证还在加拿大法院进行中,按照目前公布的计划,继5月8日的听证会后,下一次开庭的时间为9月23~25日和9月30日~10月4日。也就是说最早也要到10月份加拿大法庭才会做出是否同意美国司法部引渡孟晚舟的请求,因此美国司法部针对华为公司和孟晚舟指控内容的审理至少还要等到10月份孟晚舟可能被引渡到美国之后才能够展开。

而美国商务部在相关司法案件未开庭审理之前,仅根据相关司法指控内容就采取针对华为的出口管制措施,不仅未判先罚,而且也并未提供具体的事实证据,所以华为公开表示“反对美国商务部工业与安全局(BIS)的决定”的声明在国内和国外都得到支持。

由此,美国商务部实施禁令对于中兴和华为也存在性质上的不同。

中兴违反美国出口管制制度向包括伊朗在内的受制裁国家再出口美国受管制产品被美国政府掌握了事实证据,美国商务部的制裁是基于其国内的法律规定及确凿的事实证据所做出的决策,而中兴通讯的公司高管在了解到美国的出口管制规定和政策风险之后仍然支持制定并组织实施相关的风险规避方案,则属主观故意的违法行为。

因此,客观评而言,美国商务部对中兴实施禁令是法律层面的性质,中兴在2017年3月的公告中也明确表述:“鉴于本公司违反了美国出口管制法律,并在调查过程中因提供信息及其他行为违反了相关美国法律法规,本公司已同意认罪并支付合计892,360,064美元罚款”。

但华为的情况则不同。美国司法部针对华为的指控还处于引渡孟晚舟到案的过程中,而且华为也公开声明“针对孟女士发起的刑事指控完全基于不实指控”,因此,在美国司法部所指控案件未开始进入审理程序之前,美国商务部就据此实施针对华为的出口禁令,可见并非出于法治考虑,再结合当前中美贸易摩擦升级的大背景,基本上可以得出其背后有政治因素驱动的结论。

在美国商务部公布其对华为实施禁令之前的5月16日,美国总统特朗普刚刚签署了一项《保障信息与通讯技术及服务供应链安全》的行政法令,宣布进入国家紧急状态,将禁止交易、使用可能对美国国家安全、外交政策和经济构成特殊威胁的外国信息技术和服务。外界普遍理解为此举实际针对的就是中国电信企业华为和中兴,目的在于彻底将华为的产品和服务排除在美国市场之外。

先禁止美国企业购买华为的产品和服务,再严控美国企业将技术和产品卖给华为,这是自美国众议院情报常设特别委员会在2012年发布《关于中国电信设备公司华为和中兴对美国国家安全构成威胁的调查报告》以来,美国政府使用国家力量打压华为的最为激进的举措。此前,美国一直以“安全威胁”为由,拉拢“五眼联盟”并威胁欧盟盟友禁止华为参与5G建设,但取得的效果并不明显。

因此,在针对华为的指控证据不明、案件未审之前,就由美国商务部实施对华为出口的管制禁令的做法,是典型的政治介入商业的行为。而且,正值中美两国贸易谈判未果,美国强行对中国输美产品加征关税并遭中方反制的关头,特朗普政府对华为突施重手,也不排除其通过制裁中国的科技龙头企业华为来增加谈判筹码的企图。

所以,华为和中兴寻求解除美国政府禁令的解决方案也注定迥异。

由于被美国商务部掌握了明确证据,中兴当年采取的应对出口管制禁令的措施是“积极配合美国相关政府部门调查,并积极与美国先关政府部门沟通以寻求解决方案”,并最终通过协商得到BIS的临时普通许可,将出口限制实施日期多次延期,直至最终“认罪”“认罚”签署和解协议,才得以被BIS移出“实体名单”,恢复正常业务运营。

但对于华为而言,“和解”之路显然很难走得通。

首先,CFO孟晚舟还被拘押在加拿大,华为拒绝接受美国司法部对孟晚舟的刑事指控,认为美国下令逮捕孟女士是非法滥用程序,仍在通过不懈努力期待美国和加拿大政府“结束这一事件”。同时,华为仍然坚称“华为遵守业务所在国的所有适用法律法规,包括联合国、美国和欧盟适用的出口管制和制裁法律法规”,不接受美国司法部对其违反美国出口管制制度与伊朗进行非法交易的指控。因此,华为与BIS之间并不存在协商和解的前提和基础。

其次,从美国政府此前宣扬华为安全威胁论、胁迫盟友将华为排除在5G建设之外的一系列打压手段和特朗普宣称“5G比赛是美国必须赢得的比赛”的要求来看,美国商务部实施对华为出口禁令的目标也不在于“和解”和罚款,而完全有可能是要置华为于死地。

美国国会共和党参议员马可·卢比奥一直宣称华为和中兴等中国公司对美国的国家经济利益和国家安全利益构成威胁,他兴高采烈地在社交媒体上宣布“华为将很快失去获取芯片、天线和电话操作系统等重要组件的渠道”、“华为将不再能提供5G端到端的网络产品”、“对于华为而言问题是该如何生存下去”。

因此,华为的未来出路将只可能集中在两个方向:其一,彻底与美国市场决裂,利用国产替代尽快实现自给供应。

与当年的中兴相比,华为与美国市场决裂的底气要更足。截止到2018年末,华为的全球业务收入已达1052亿美元,营业利润107亿美元,经营活动现金流109亿美元,在全球目前华为有18.8万员工,业务遍及170多个国家和地区,服务30多亿人口。庞大的体量与雄厚的实力,以及行业巨头的影响力为华为提供了强大的抗压能力。

此外,早在当年中兴遭遇禁令之前,华为就已在其创始人任正非的带领下居安思危做出了“极限生存”的假设,为公司的生存打造“备胎”。华为海思总裁何庭波5月17日发给海思员工的公开信对此进行了披露,并迅速提振了外界对于华为能够打赢这场“上甘岭”战役的信心,海思芯片也俨然成为华为续命的灵丹妙药。

但与美国市场决裂的代价注定相当惨烈。对于华为庞大的业务体量和延长的产品线而言,仅仅一个海思芯片并不能解决全部生产的元器件供应问题。华为公关负责人陈黎芳在纽约时报撰文披露,华为每年在美国市场的采购金额超过110亿美元。虽然2018年财报公布华为在原材料存货上同比增长了87%,显示出华为未雨绸缪的先见战略,但为110亿美元的供应在国内寻找到合格的替代品将是一个较为漫长的过程,华为需要逐项克服供应商选择、产线投入、量产爬坡等必不可少的过程,而且在这一过程中还必须要承担替代品的质量风险和成本代价。

华为已经给全球客户发布了公开信,强调“华为已经建立一整套严密有效的业务连续性管理体系,可以确保华为绝大部分产品在极端情况下继续服务我们的客户”。但避险因素同样是其客户,特别是海外运营商客户的重要考量,如果华为不能在短时间内拿出具有说服力的解决方案给客户以信心支撑的话,业务损失风险将不可避免,由此可能导致市场机会的丧失和海外市场份额的消减,其对短期和中长期的商业损失难以估量,特别是在当前正处于全球运营商加速5G网络建设的关键时刻。

可以预见,有中兴的前车之鉴在先,华为应该不会像中兴一样遭遇“业务停摆”,但在ICT产业链全球化生产布局的大背景下,失去了美国的技术和产品供给,华为要在较长时间内同时满足网络通信系统、手机终端产品和企业服务器三大板块生产需求,几乎是不可能完成的挑战,所以向重点业务倾斜,通过业务收缩来优化产品和市场布局,将是华为接下来最重要的战略调整。

其二,依靠政府,通过中美贸易谈判的大盘子解除针对华为的禁令

提前储备的原材料、扩大自有芯片产能、尽快寻求供应替代等措施只能为华为争取来更多的时间窗口。利用这个宝贵的时间窗口,针对华为禁令问题的解决还需要放到中美贸易谈判的大盘子中来进行谋划。

在美方肆意加征中国国输美商品关税,致使中美贸易摩擦再度升级,使中国经贸磋商过程遭受严重挫折的大背景下,特朗普政府又将其针对华为的禁令作为追加的筹码,意在提高要价,势必会增加双方谈判的难度。

但考虑到华为在中国经济中的分量和影响力,我国政府应当关切华为的需求,拿出相应的制衡筹码,在政府间的贸易谈判中为企业争取合理利益,以推动问题的解决。外交部和商务部对此已经多次表态,外交部长王毅也在与美国国务卿蓬佩奥的通话中表示坚决反对美方通过政治手段打压中国企业的正常经营。正如2018年中兴业务停摆危机的解除有赖于中美关系互动,针对华为禁令的解决可能也需要高层的大智慧进行通盘考虑。

【结语】

华为创始人任正非5月18日接受日本媒体采访,再次强调华为没有违反任何法律,表达了美国针对华为的禁令对华为影响有限的信心,并且强硬表示:“我们不会像中兴通讯那样,在美国的要求下改变我们的管理,也不会接受监督”。

向任正非的硬气致敬,Good luck to Huawei!

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【责任编辑:张燕妮 TEL:(010)68476606】

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